數(shù)據(jù)期間：2019年1月1日 — 2019年12月31日

案例來源：Alpha案例庫

案由：行政

檢索條件：

法院：最高人民法院

審理程序：再審

全文不包含：商標(biāo)

文書數(shù)量：8914份（其中304份裁判文書僅有裁判文書的文號，無案由、當(dāng)事人、案件事實、法院認(rèn)為及裁判結(jié)果等信息，該類案件占案件總量的3.41%）

檢索時間：2020年3月17日

一、案件地域分布

通過對本報告選取的最高人民法院（以下簡稱“最高院”）2019年再審的8914份裁判文書進行分析，從案件當(dāng)事人住所地的分布看，排在前十位的地區(qū)分別為河南、遼寧、北京、寧夏、安徽、重慶、廣東、山東、湖南、廣西。

在此需特別說明：本報告中所有內(nèi)容的分析均以8610份有效裁判文書進行分析，未包含304份最高院認(rèn)為不適宜公開的裁判文書。

二、裁判結(jié)果

通過對8610份裁判文書的裁判結(jié)果進行分析，最高院維持原判駁回再審申請的裁判文書共計8178份，占比94.98%；提審的裁判文書共計138份，占比1.60%；指令再審的裁判文書共計144份，占比1.67%；準(zhǔn)許再審申請人撤回再審申請的裁判文書共計113份，占比1.31%；撤銷裁判的裁判文書共計10份，占比0.12%；發(fā)回重審的裁判文書共計4份，占比0.05%；駁回起訴的裁判文書共計13份，占比0.15%；駁回訴訟請求的裁判文書共計8份，占比0.09%。

三、涉訴行政行為類型分布

經(jīng)檢索，在8610份裁判文書中，Alpha系統(tǒng)將“土地行政管理”、“司法行政管理”、“房屋拆遷行政管理”、“城市規(guī)劃管理”等行政管理范圍作為案由的裁判文書共計1651份，以“行政”為案由的裁判文書共計992份，以“其他行政行為”為案由的裁判文書共計1120份，以“鄉(xiāng)政府”為案由的裁判文書共計72份。經(jīng)逐一分析，上述裁判文書不具備依據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)〔2004〕2號）規(guī)定的具體案由分析行政行為類型的條件。基于此，在剔除上述3835份裁判文書后，對4775份裁判文書的行政行為類型進行了具體分析，涉訴行政行為類型分布如下：

依據(jù)上表，最高院再審行政案件裁判文書中，行政復(fù)議行為涉訴裁判文書共計1937份，占比40.57%；行政征收行為涉訴裁判文書共計1291份，占比27.04%；行政強制行為涉訴裁判文書共計670份，占比14.03%；行政登記行為涉訴裁判文書共計310份，占比6.49%；行政補償行為涉訴裁判文書共計268份，占比5.61%；行政裁決行為涉訴裁判文書共計113份，占比2.37%；其他行政行為涉訴裁判文書共計186份，占比3.90%，該類裁判文書中涉訴的行政行為主要包括行政批準(zhǔn)、行政確認(rèn)、行政處罰、行政給付、行政許可、行政受理、行政撤銷等行政行為。

四、訴訟主體分析

1.再審申請人分析

通過對最高院8610份裁判文書中再審申請人的分析，再審申請人為自然人的裁判文書共計7764份，占比為90.17%；再審申請人為法人的裁判文書共計432份，占比為5.02%;再審申請人為村民小組的裁判文書共計283份，占比為3.29%；再審申請人為政府機關(guān)的裁判文書共計85份，占比為0.99%;再審申請人為村民委員會的裁判文書共計46份，占比為0.53%。由此可見，再審申請人一般為行政相對人，而且主要為自然人。

2.被申請人分析

鑒于最高院8610份裁判文書中有837份裁判文書是關(guān)于再審申請人不服人民法院作出的駁回起訴裁定、不予受理裁定等裁定文書提起的再審申請，該類裁判文書僅載明再審申請人的身份信息，故，本報告分析被申請人時，剔除上述837份裁判文書，剩余7773份裁判文書中的被申請人主要包括自然人、國家部委、各級政府（包括省、市、縣、鎮(zhèn)政府及街道辦事處）、政府職能部門以及其他組織等五大類。被申請人具體分布情況如下：

注：上圖中的各級政府包含各級政府單獨作為被申請人和各級政府、政府職能部門共同作為被申請人兩種情況；上圖中的政府職能部門僅包括政府職能部門單獨作為被申請人的情況。

從上圖可知，各級政府在最高院再審行政案件中作為被申請人的裁判文書數(shù)量為7215份，占比為92.82%;國家部委作為被申請人的裁判文書共計316份，占比為4.07%；政府職能部門作為被申請人的裁判文書共計122份，占比為1.57%；自然人作為被申請人的裁判文書數(shù)量共計69份，占比為0.89%；其他組織作為被申請人的裁判文書共計51份，占比為0.65%。

針對上圖中被申請人為各級政府的7215份裁判文書，我們按照行政級別將各級政府分為省、市、縣、鎮(zhèn)人民政府、園區(qū)管委會及街道辦事處，并按此分類進行了具體分析，各級政府作為被申請人的具體分布如下：

通過分析，被訴各級政府中，根據(jù)被訴頻率的高低，排序依次為：縣（區(qū)）政府、市（州）政府、?。ㄗ灾螀^(qū)）政府、鎮(zhèn)政府、園區(qū)管委會。其中，縣（區(qū)）政府為被申請人的裁判文書共計4019份，占比為55.70%；市（州）政府為被申請人的裁判文書共計2298份，占比為31.85%；?。ㄗ灾螀^(qū)）政府為被申請人的裁判文書共計739份，占比為10.24%；園區(qū)管委會為被申請人的裁判文書共計148份，占比為2.05%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被申請人的裁判文書共計11份，占比為0.15%。

通過對8610份裁判文書的深入分析，2019年度最高院再審行政案件中有明確爭議焦點的裁判文書共計1926份，其中爭議焦點主要包括行政訴訟是否符合起訴條件、行政訴訟是否屬于重復(fù)起訴、行政訴訟是否超過法定期限、訴訟主體是否適格、被訴機關(guān)的行政行為是否合法、行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)、補償決定是否合法，行政復(fù)議申請是否符合受理條件等。上述爭議焦點出現(xiàn)的頻次如下：

為進一步分析爭議焦點,本所律師結(jié)合2019年度最高院再審行政案件中涉訴數(shù)量較多的行政復(fù)議、行政征收、行政登記行為涉及的爭議焦點作簡要分析：

一、行政復(fù)議案件的爭議焦點

1. 行政復(fù)議申請人的復(fù)議申請是否符合法定受理條件

最高院確定行政復(fù)議申請人的復(fù)議申請是否符合法定受理條件主要圍繞如下幾方面進行分析、判斷，一是依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，行政復(fù)議程序的啟動系以復(fù)議申請人不服特定的行政行為為前提；二是行政復(fù)議申請是否屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍。

2.行政復(fù)議申請人的復(fù)議申請是否超過法定復(fù)議期限

最高院審理行政復(fù)議再審案件時審查復(fù)議申請人的復(fù)議申請是否超過法定復(fù)議期限主要圍繞以下幾個方面：一是審查復(fù)議申請人知道作出行政行為的時間；二是審查自復(fù)議申請人知道行政行為至提起行政復(fù)議的時間是否超過六十日。

3.行政復(fù)議申請人是否具備提起行政復(fù)議申請的資格

最高院審查行政復(fù)議申請人是否具備提起行政復(fù)議申請的資格時主要審查申請人與被復(fù)議行政行為之間是否具有利害關(guān)系。申請人申請行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)與被復(fù)議行政行為之間具有利害關(guān)系，反之則不具備申請行政復(fù)議的主體資格。換言之，申請人要么系被復(fù)議行政行為的相對人，要么被復(fù)議行政行為對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。即應(yīng)當(dāng)以行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法是否要求行政機關(guān)考慮和保護申請人訴請保護的權(quán)利或法律上的利益，作為判斷是否具有“利害關(guān)系”的重要標(biāo)準(zhǔn)。

4.園區(qū)管委會能否作為行政復(fù)議案件的被申請人

最高院審查園區(qū)管委會能否作為行政復(fù)議案件被申請時，除需結(jié)合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》第十一條“開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)是所在地人民政府的派出機關(guān)。”的規(guī)定外，還應(yīng)結(jié)合具體案件涉及的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所在的開發(fā)區(qū)管理辦法以及機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)的關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的相關(guān)文件進行確定。

5.行政復(fù)議決定是否合法

對于行政復(fù)議機關(guān)作出維持原具體行政行為決定的，法院既審查原具體行政的合法性，同時一并審查作出復(fù)議決定的事實和依據(jù)，審查復(fù)議機關(guān)在收到當(dāng)事人的復(fù)議申請后，是否在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定，程序是否合法。而對于行政復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為決定的，法院根據(jù)申請人的主張審查原具體行政行為或改變后的行政行為的合法性。

二、行政征收案件的爭議焦點

1. 案涉房屋征收決定是否合法

最高院主要通過審查《征收補償決定》及《征收補償安置方案》，從征收國有土地上房屋是否符合《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的公共利益需要、是否存在超范圍征收的問題、是否進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估或作出的社會穩(wěn)定風(fēng)險報告是否符合《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定、征收補償費用在征收決定作出之前是否足額到位、征收補償方案是否嚴(yán)格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定履行相關(guān)程序等內(nèi)容進行審查。

2.國有土地上房屋征收與集體土地征收能否在同一征收程序中進行

最高院審查時認(rèn)為集體土地征收與國有土地上房屋征收在征收對象、征收主體、征收程序以及法律適用等方面有所區(qū)別，通常不宜在同一征收程序中進行。

3.房屋征收過程中，評估機構(gòu)的選定問題

最高院主要對房屋征收部門是否按照相關(guān)程序發(fā)布選定房屋征收評估機構(gòu)的公告、是否履行被征收人通過協(xié)商或多數(shù)人投票等方式選定評估機構(gòu)的程序、是否及時將選定評估機構(gòu)的情況進行公示張貼，是否告知被征收人如有異議的處理方式及提出異議的期限、是否在被征收人收到評估機構(gòu)作出的《房屋征收分戶估價報告》等評估報告后，在估價報告載明的異議期限內(nèi)申請復(fù)核評估和專家鑒定等方面進行審查。

4.補償決定是否合法的問題

最高院主要對房屋征收部門是否在法定期限內(nèi)按照征收補償方案作出被訴補償決定并依法送達、被訴房屋征收補償決定是否載明被征收房屋的性質(zhì)、用途、實際建筑面積、評估價格、應(yīng)得貨幣補償款與補貼等費用，以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的情況及價格的認(rèn)定等，且補償決定載明的事項是否有相應(yīng)證據(jù)予以佐證，認(rèn)定事實是否清楚。房屋征收部門在作出房屋征收補償決定前，是否向被征收人送達了被征收房屋補償決定方案，并告知其可在貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式之間作出選擇等方面進行審查。

5. 房屋強制拆除案件中，被告的確定原則

行政相對人不服政府機關(guān)作出的房屋強制拆除決定時，一般以作出行政行為的行政機關(guān)為被告。但行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，實施委托的行政機關(guān)為被告。

三、行政登記案件的爭議焦點

1.行政登記行為是否合法

最高院主要從申請登記的相關(guān)事項數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、證明材料是否合法有效、是否存在權(quán)屬爭議、申請登記的事項是否與實際相符合、行政機關(guān)頒發(fā)的權(quán)屬證書程序是否合法等方面進行審查。

2.申請人是否具備原告主體資格

最高院主要從被訴行政機關(guān)為第三人頒發(fā)權(quán)屬證書的行為是否與申請人之間是否存在法律上的利害關(guān)系進行審查。

3.撤銷行政登記是否合法

根據(jù)行政法的一般原理，行政行為的法律效力源自于行政機關(guān)作出相關(guān)行政行為的公權(quán)力屬性。行政行為一經(jīng)成立，即具有公定力、確定力等效力。行政行為在存續(xù)期間，對于行政相對人和行政機關(guān)均具有約束力。從法的安定性角度考量，亦不允許行政機關(guān)隨意變更、撤銷已經(jīng)作出的行政行為。但在符合特定條件的情況下，行政機關(guān)可對違法的生效行政行為進行糾錯。此亦符合依法行政原則。

一、行政機關(guān)的敗訴率

為進一步分析行政機關(guān)的敗訴率，我們對8610份裁判文書進行了逐一分析。其中有837份裁判文書是關(guān)于再審申請人不服人民法院作出的駁回起訴裁定、不予受理裁定等裁定文書提起的再審申請，該類裁判文書只載明了再審申請人的身份信息。故，本報告分析行政機關(guān)敗訴率時，剔除上述837份裁判文書。剩余的7773份裁判文書中，最高院通過作出撤銷裁判、駁回再審申請等方式明確作出行政機關(guān)敗訴的裁定和判決共計91份，占比1.18%；行政機關(guān)勝訴的裁判文書為7681份，占比98.82%。

二、敗訴原因分析

在行政機關(guān)敗訴的91件案件中，行政機關(guān)作為再審申請人被最高院駁回再審申請的案件共計82件；最高院以改判方式作出行政機關(guān)敗訴裁定或者判決的案件共計4件；行政機關(guān)主動撤回再審申請的案件共計5件。其中行政機關(guān)敗訴的原因分別如下：

1. 事實不清、證據(jù)不足

通過對相關(guān)案例的分析，行政機關(guān)因事實不清敗訴的原因主要集中在以下幾方面；一是證據(jù)不足，主要表現(xiàn)在：

1）行政機關(guān)在作出行政行為時僅從形式上判斷，而未能從實質(zhì)上分析是否違法，認(rèn)定的事實不清、主要證據(jù)不足；

2）行政機關(guān)在調(diào)查取證過程中對主要證據(jù)未收集充分；

3）行政許可時，未盡審查職責(zé)，僅憑申請人的申請書作出行政許可。二是相關(guān)證據(jù)保存不完善，因舉證責(zé)任倒置導(dǎo)致行政機關(guān)不能提供證明其作出的行政行為合法的證據(jù)。

2.適用法律錯誤

適用法律錯誤方面普遍存在的問題為：

一是行政機關(guān)具體查明的事實與其適用的法律規(guī)定無關(guān)聯(lián)性；

二是引用的法律規(guī)定已被廢止或被修改；

三是行政機關(guān)作出具體行政行為時未引用具體法律條款，且在前述情形下，訴訟中又不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定。

3.程序違法

行政機關(guān)因程序違法敗訴的案件主要原因集中在以下幾方面：

一是未告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯權(quán)?！缎姓S可法》、《行政處罰法、》《行政強制法》等法律、法規(guī)均規(guī)定了行政機關(guān)對公民、法人或其他組織等當(dāng)事人作出行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為時應(yīng)依法告知當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)。否則，將因侵犯當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)而被法院認(rèn)定違法。

二是送達程序違法。《行政訴訟法》未明確規(guī)定行政決定的送達方式，但行政決定應(yīng)當(dāng)依照《民事訴訟法》等相關(guān)規(guī)定的程序進行送達。但在實踐中，例如行政處罰案件，行政機關(guān)在作出行政處罰決定后，并未直接或公告送達當(dāng)事人，而是采用在當(dāng)事人廠區(qū)或房屋外張貼等方式進行送達，導(dǎo)致送達程序違法。最終導(dǎo)致的結(jié)果是，即使行政處罰決定事實清楚、適用法律正確，但因程序違法，行政處罰決定仍會被撤銷或確認(rèn)違法。

4.未履行法定職責(zé)

行政主體的法定職責(zé)來源除了法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)包括其他規(guī)范性文件規(guī)定的職責(zé)、行政機關(guān)向社會的公開承諾以及行政合同所設(shè)定的義務(wù)等。經(jīng)分析再審案例，行政機關(guān)未及時履行法定職責(zé)或拖延履行法定職責(zé)主要表現(xiàn)在：

行政機關(guān)對相對人要求履行法定職責(zé)的申請未在法定期限內(nèi)予以答復(fù)；復(fù)議機關(guān)怠于履行對責(zé)令限期拆除決定進行審查并作出復(fù)議決定的法定職責(zé)。除此以外，還存在行政機關(guān)不依法公開政府信息、部分行政復(fù)議機關(guān)不正確履行復(fù)議職責(zé)、部分市縣級人民政府違法實施房屋征收和拆除違建，部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府存在依法履職能力不足等情形。

此外，土地征收案件中，行政機關(guān)以銀行政策調(diào)整，后續(xù)貸款未能到位導(dǎo)致征收補償工作無法進行為由抗辯不履行法定職責(zé)的，最高院進行審理時一般根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條第二款規(guī)定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ玫囊?guī)定認(rèn)定相關(guān)政府未履行法定職責(zé)。

1. 對于復(fù)議前置的案件經(jīng)過復(fù)議機關(guān)程序性處理，是否視為已經(jīng)行政復(fù)議。對此類行政復(fù)議決定不服的，是否可以向人民法院提起行政訴訟。

【裁判規(guī)則】復(fù)議前置案件經(jīng)過復(fù)議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過復(fù)議。復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不予答復(fù)，或作出程序性駁回復(fù)議申請的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議當(dāng)然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。

【案例索引】（2019）最高法行申11290號葉張鎮(zhèn)訴廣西壯族自治區(qū)百色市人民政府資源土地確權(quán)行政裁決案

【裁判觀點】《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復(fù)議前置的案件，僅限于政府對自然資源權(quán)屬糾紛作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，不包括頒發(fā)自然資源權(quán)屬證書的案件，也不包括對自然資源所有權(quán)、使用權(quán)作出行政處罰、行政強制措施、行政強制執(zhí)行等行為的案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。復(fù)議前置案件經(jīng)過復(fù)議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過復(fù)議。復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不予答復(fù)，或作出程序性駁回復(fù)議申請的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議當(dāng)然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。行政復(fù)議前置案件，復(fù)議機關(guān)不予答復(fù)、作出程序性駁回復(fù)議申請決定，當(dāng)事人只能對復(fù)議機關(guān)的不予答復(fù)、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權(quán)直接起訴原行政行為。

  2. 如何理解“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”

【裁判規(guī)則】行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外。

【案例索引】（2019）最高法行申11287號肖權(quán)干訴廣西壯族自治區(qū)百色市人民政府資源行政管理案

【裁判觀點】行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外。程序性駁回復(fù)議申請，不屬于復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的情形。

3.行政行為有《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項規(guī)定情形之一的，行政復(fù)議機關(guān)如何選擇作出撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)該行政行為違法的決定？

【裁判規(guī)則】復(fù)議機關(guān)審理行政復(fù)議案件，不僅要審查行政行為的合法性，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，促進法治政府建設(shè)，同時還要解決行政爭議。復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)行政行為存在違法，依法可以決定撤銷或者變更行政行為，也可以確認(rèn)行政行為違法，還可以在決定撤銷或確認(rèn)違法同時，責(zé)令重新作出行政行為。但是，最終選擇何種方式作出復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)符合行政復(fù)議解決行政爭議的目的。

【案例索引】（2019）最高法行再28號廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮(zhèn)山聯(lián)村民委員會新屋村民小組、廣東省連南瑤族自治縣寨崗鎮(zhèn)山聯(lián)村民委員會正坑村民小組連南瑤族自治縣寨崗鎮(zhèn)山聯(lián)村民委員會廟崀村民小組訴廣東省清遠(yuǎn)市人民政府及第三人廣東省陽山縣太平鎮(zhèn)杏棠村民委員會土地確權(quán)行政復(fù)議案

【裁判觀點】復(fù)議機關(guān)審理行政復(fù)議案件，不僅要審查行政行為的合法性，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，促進法治政府建設(shè)，同時還要解決行政爭議。復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)行政行為存在違法，依法可以決定撤銷或者變更行政行為，也可以確認(rèn)行政行為違法，還可以在決定撤銷或確認(rèn)違法同時，責(zé)令重新作出行政行為。但是，最終選擇何種方式作出復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)符合行政復(fù)議解決行政爭議的目的。違背《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》關(guān)于行政復(fù)議解決行政爭議的目的作出復(fù)議決定，該復(fù)議決定屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。本案中，對于換發(fā)林權(quán)證行為，實體處理結(jié)果并無不當(dāng)，只是換證過程中，沒有成立聯(lián)合工作組，組織雙方山林權(quán)利人到現(xiàn)場勘查核實，單方發(fā)證，違反法定程序。在此情形下，復(fù)議機關(guān)依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》的規(guī)定，有權(quán)撤銷換發(fā)的林權(quán)證，也可以決定確認(rèn)換發(fā)的林權(quán)證違法不撤銷。但是，決定撤銷被訴換發(fā)的林權(quán)證，違反實質(zhì)化解行政爭議的立法目的。主要理由是：撤銷頒證行為之后，雙方對爭議地的權(quán)屬回到了爭議狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)由爭議雙方或一方申請對爭議地權(quán)屬確權(quán)，對確權(quán)決定不服先行申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定仍不服起訴，經(jīng)過一、二審判決，確認(rèn)將爭議地確權(quán)給新屋等三組的確權(quán)決定合法；之后再根據(jù)生效的確權(quán)決定給新屋等三組頒發(fā)林權(quán)證。如果當(dāng)事人不服重新頒證行為，還會再來一輪行政訴訟，終審判決確認(rèn)新的頒證行為合法，才能確定新屋等三組的林地林木權(quán)屬。這樣的行政復(fù)議決定，顯然是浪費司法資源、行政資源和各方當(dāng)事人的時間、金錢和精力，不利于行政爭議的實質(zhì)化解，還有可能激化矛盾，違背《中華人民共和國行政復(fù)議法》的立法目的。

4. 行政處罰合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)

【裁判規(guī)則】行政處罰法除了保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序外，還在于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益

【案例索引】（2019）最高法行再22號胡裕松、王文平、王海巖訴海南省?？谑腥嗣裾栈貒型恋厥褂脵?quán)案

【裁判觀點】（1）事實方面：行政處罰決定未查明當(dāng)事人等人已經(jīng)建成案涉住宅樓與原有建筑物的實際占地情況，逕行決定對當(dāng)事人持有的國有土地使用權(quán)全部收回，認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足；且可能侵害其他案外人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第一條及第四條第二款的規(guī)定，行政處罰法除了保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序外，還在于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；行政處罰的作出，還應(yīng)當(dāng)符合比例原則，不能侵害處罰相對人以外的其他公民、法人或組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)作出處罰決定，應(yīng)當(dāng)針對違法行為影響的程度，選擇適當(dāng)?shù)奶幜P方法、種類、幅度等，既要保證行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，又要兼顧保護相對人的權(quán)益，應(yīng)以達到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害。

（2）程序方面：根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款的規(guī)定，對于收回國有土地使用權(quán)這類對相對人處以較重行政處罰的行政決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)作出處罰決定的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論通過。行政處罰法規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論是給予較重行政處罰必須履行的法定程序，是與一般行政處罰相區(qū)分的特殊程序，旨在更好的保障行政處罰相對人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)法行為。本案中，《重大事項集體會審（簽）表》，擬證明處罰決定作出前已經(jīng)過集體討論。但是行政機關(guān)下屬職能部門負(fù)責(zé)人不能等同于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人，即使前述證據(jù)符合行政訴訟證據(jù)規(guī)則的要求并在舉證期限內(nèi)依法提交，行政機關(guān)的會簽討論情況亦不能作為處罰決定經(jīng)過上一級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論的相關(guān)證據(jù)。

5. 行政機關(guān)能否徑行以公告方式送達行政處罰告知

【裁判規(guī)則】公安機關(guān)在已經(jīng)獲取相對人的聯(lián)系方式、地址的情況下，且尚無有效證據(jù)證明其在無法履行告知義務(wù)的情況下，逕行以公告方式送達行政處罰告知，致使相對人不能及時行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，不利于對行政被處罰人合法權(quán)益的保護。

【案例索引】（2019）最高法行申14170號朱偉訴甘肅省白銀市公安局、甘肅省白銀市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案

【裁判觀點】公安機關(guān)在已經(jīng)獲取相對人的聯(lián)系方式、地址的情況下，且尚無有效證據(jù)證明其在無法履行告知義務(wù)的情況下，逕行以公告方式送達行政處罰告知；同時，在公告中告知相對人陳述權(quán)和申辯權(quán)，該權(quán)利告知未能通過更有效送達方式讓相對人知曉，致使相對人不能及時行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，不利于對行政被處罰人合法權(quán)益的保護。據(jù)此，被訴處罰決定不符合法定程序，應(yīng)予撤銷。

6. 公民、法人或者其他組織能否以行政機關(guān)作出的“政府信息不存在”違法為由提起政府信息公開行政訴訟？

【裁判規(guī)則】《中華人民共和國政府信息公開條例》的宗旨在于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。至于行政機關(guān)盡到合理的查找和檢索義務(wù)而確認(rèn)未制作或保存的，因其相關(guān)的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益已不再是該條例所規(guī)范和保護的知情權(quán)等權(quán)益，不屬于政府信息公開行政案件的審查范圍。

【案例索引】（2019）最高法行申11520號蔣大明、宋向國、李朝云訴四川省廣安市人民政府信息公開案

【裁判觀點】2008年5月1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。由此可見，“以一定形式記錄、保存”，是政府信息可以公開的前提。行政機關(guān)只提供已經(jīng)存在的政府信息，不因為申請人的請求而負(fù)擔(dān)為其制作信息的義務(wù)。依申請公開的義務(wù)主體，僅具有在根據(jù)申請查找、檢索相關(guān)政府信息后，依法提供其已經(jīng)制作或者保存的可以公開的政府信息的義務(wù)，并不具有另行制作政府信息再予以公開的義務(wù)。行政機關(guān)在盡到合理的查找和檢索義務(wù)后，將相應(yīng)查找和檢索情況告知申請人，或者就應(yīng)當(dāng)制作、獲取、保存但未制作、未獲取、未保存等情況作出合理說明的，即應(yīng)認(rèn)定履行了公開政府信息的義務(wù)。至于行政機關(guān)未制作、未獲取、未保存相關(guān)信息以及保管不善造成信息滅失等情形是否符合法律規(guī)定的爭議，不屬于政府信息公開行政案件的審查范圍。公民、法人或者其他組織起訴行政機關(guān)作出的“政府信息不存在”答復(fù)違法的，應(yīng)當(dāng)提供該政府信息已由行政機關(guān)制作或者保存的相關(guān)線索，同時還可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第五款規(guī)定，申請人民法院調(diào)取證據(jù)。至于行政機關(guān)盡到合理的查找和檢索義務(wù)而確認(rèn)未制作或保存的，因其相關(guān)的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益已不再是該條例所規(guī)范和保護的知情權(quán)等權(quán)益，不屬于政府信息公開行政案件的審查范圍。

7. 在舊城改造過程中，政府通過商業(yè)開發(fā)補充改造資金，不能據(jù)此否定征收的公共利益目的

【裁判規(guī)則】在舊城區(qū)改造的過程中，政府通過商業(yè)開發(fā)的形式來補充舊城改造資金的不足，目的仍是改善被征收人的居住環(huán)境、提高生活品質(zhì)，不能據(jù)此否定征收的公共利益目的。

【案例索引】（2019）最高法行申4170、4174號孫有庚、周俊華訴海南省三亞市天涯區(qū)人民政府征收決定案

【裁判觀點】《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）第八條第五項規(guī)定，政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的，符合公共利益的需要。本案中，棚改項目根據(jù)天涯區(qū)第二屆人民代表大會第三次會議審議批準(zhǔn)的天涯區(qū)2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃實施，是為了進一步改善群眾居住條件，增強防災(zāi)減災(zāi)能力，提升城市品位。棚戶區(qū)是一個區(qū)域性概念，基于棚戶區(qū)改造的整體規(guī)劃和建設(shè)實際需要，對部分建設(shè)年限短、不屬于危舊房屋的建筑納入改造和征收范圍，并不違反法律規(guī)定。在舊城區(qū)改造的過程中，政府通過商業(yè)開發(fā)的形式來補充舊城改造資金的不足，目的仍是改善被征收人的居住環(huán)境、提高生活品質(zhì)，不能據(jù)此否定征收的公共利益目的。

8.在房屋征收部門明確的情況下，強制拆除行為的適格被告為房屋征收部門

 【裁判規(guī)則】市、縣級人民政府已作出房屋征收決定（房屋征收部門已經(jīng)明確的），對具體實施房屋征收與補償工作過程中的強制拆除行為，被征收人不服提起訴訟的，在沒有證據(jù)證明市、縣級人民政府實際實施或委托實施的情況下，以市、縣級人民政府確定的房屋征收部門為被告。征收實施單位受市、縣級人民政府確定的房屋征收部門委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。

【案例索引】（2019）最高法行申11892號周家泉訴湖北省荊州市荊州區(qū)人民政府房屋征收強制及行政賠償案

【裁判觀點】根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十五條的規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出的行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。本案中，房屋征收與補償辦公室是可以獨立承擔(dān)責(zé)任的主體，其亦作為行政案件的多次被告參加訴訟。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以適格機關(guān)為被告就案涉房屋強制拆除行為提起行政訴訟，進行權(quán)利救濟。因當(dāng)事人未提供證據(jù)證明區(qū)政府實際實施或委托其他主體實施了對案涉房屋的強制拆除行為，因此，區(qū)政府不是本案適格被告。

9. 縣政府不具有在集體土地上依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施強制拆除行為的職權(quán)

【裁判規(guī)則】縣級以上人民政府，在集體土地上對臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施強制拆除行為，適用法律錯誤，不具有職權(quán)依據(jù)。

【案例索引】（2019）最高法行申8534號梁秀云、金世宇、張文中訴遼寧沈陽市沈河區(qū)人民政府強拆違法并賠償案

【裁判觀點】在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》根據(jù)三十五條的規(guī)定，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。依法可由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行?？h級以上人民政府，在集體土地上依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施強制拆除行為，適用法律錯誤，不具有職權(quán)依據(jù)，且不符合強制拆除的法定程序。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一項規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。依據(jù)上述規(guī)定，國家賠償?shù)膶ο笫枪瘛⒎ㄈ撕推渌M織的合法權(quán)益。即行政機關(guān)的行政行為被確認(rèn)為違法，并不必然導(dǎo)致賠償結(jié)果的發(fā)生。具體到本案中，當(dāng)事人在臨時使用的集體土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物，該建筑物及附屬設(shè)施依法不屬于當(dāng)事人的合法權(quán)益。

10. 行政機關(guān)以自己名義決定收回集體土地使用權(quán)，應(yīng)屬違法

【裁判規(guī)則】收回集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而不是縣級人民政府。與土地征收不同，收回行為并不改變集體土地的性質(zhì)。原批準(zhǔn)用地的縣級人民政府針對村集體土地通過批準(zhǔn)收回的方式履行法定職權(quán)，是對相關(guān)收回行為行使的監(jiān)督權(quán)，防止村集體經(jīng)濟組織違法收回集體土地使用權(quán)侵害集體成員的合法權(quán)益。但如果行政機關(guān)直接以村集體和集體成員為行政相對人，以自己名義決定收回集體土地使用權(quán)，規(guī)避征收程序，缺少法律依據(jù)，應(yīng)屬違法。

【案例索引】（2019）最高法行申8378號張玉峰訴山西省太原市萬柏林區(qū)人民政府土地行政批準(zhǔn)案

【裁判觀點】《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：

（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；

（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；

（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）項規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”?？梢?，法律規(guī)定收回集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，原批準(zhǔn)用地的政府通過批準(zhǔn)收回的方式對收回行為行使監(jiān)督權(quán)，防止村集體經(jīng)濟組織侵害集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。本案中，彭村居委會根據(jù)社區(qū)居民民主議定結(jié)果辦理相關(guān)報批手續(xù)符合實際情況，區(qū)政府針對村集體的相關(guān)報批手續(xù)，通過批準(zhǔn)收回的方式進行批準(zhǔn)，其具有批準(zhǔn)社區(qū)收回集體土地使用權(quán)的法定職權(quán)。

11. 會議紀(jì)要議定的事項可轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)的法定職責(zé)

【裁判規(guī)則】根據(jù)黨政機關(guān)公文管理規(guī)定，會議紀(jì)要已經(jīng)議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關(guān)還是相對人均應(yīng)遵照執(zhí)行。會議紀(jì)要議定的行政機關(guān)的職責(zé)，亦因此轉(zhuǎn)化為該行政機關(guān)的法定職責(zé)。

【案例索引】（2019）最高法行申8477號營口小雨房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴遼寧省營口經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會要求土地置換案

【裁判觀點】本案爭議焦點是營口經(jīng)開區(qū)管委會是否應(yīng)當(dāng)按照其作出的會議紀(jì)要履行給付置換土地的職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條的規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。法定職責(zé)的淵源不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定的職責(zé)，也包括行政機關(guān)基于先行行為、行政允諾或行政協(xié)議而形成的職責(zé)。根據(jù)黨政機關(guān)公文管理規(guī)定，會議紀(jì)要已經(jīng)議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關(guān)還是相對人均應(yīng)遵照執(zhí)行。會議紀(jì)要議定的行政機關(guān)的職責(zé)，亦因此轉(zhuǎn)化為該行政機關(guān)的法定職責(zé)。根據(jù)本案業(yè)已查明的事實，經(jīng)開區(qū)管委會至今未履行會議紀(jì)要的內(nèi)容。政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，對于進一步提升政府公信力、引領(lǐng)其他領(lǐng)域信用建設(shè)、弘揚誠信文化、培育誠信社會具有重大意義，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)帶頭守信踐諾，依法、及時、全面履行行政允諾和會議紀(jì)要。

12. 對規(guī)范性文件的審查應(yīng)符合證據(jù)規(guī)則

【裁判規(guī)則】由于行政機關(guān)需承擔(dān)提供作出行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的責(zé)任，對于規(guī)范性文件是否真實、是否與案件存在關(guān)聯(lián)等問題的審查而言，《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》規(guī)定的一些基本規(guī)則亦應(yīng)參照適用。

【案例索引】（2019）最高法行申8329號周全華、楊彩珍訴寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民政府行政復(fù)議案

【裁判觀點】制定規(guī)范性文件是行政機關(guān)行使行政職權(quán)的一種行政活動方式，其目的是實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)。對處于行政機關(guān)外部的公民、法人或其他組織而言，及時、全面、準(zhǔn)確掌握規(guī)范性文件殊非易事。盡管規(guī)范性文件在嚴(yán)格意義上并非證據(jù)，但《中華人民共和國行政訴訟法》證據(jù)專章中關(guān)于被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任的規(guī)定將規(guī)范性文件與證據(jù)相提并論，即”被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。由于行政機關(guān)需承擔(dān)提供作出行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的責(zé)任，對于規(guī)范性文件是否真實、是否與案件存在關(guān)聯(lián)等問題的審查而言，《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》規(guī)定的一些基本規(guī)則亦應(yīng)參照適用。例如，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三十五條第一款規(guī)定的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示并由當(dāng)事人質(zhì)證，及未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案依據(jù)。對于人民法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三十八條第二款規(guī)定的”由法庭出示，并可就調(diào)取該證據(jù)的情況進行說明，聽取當(dāng)事人意見。”此為公正審理行政案件的應(yīng)有之義，對于規(guī)范性文件的處理亦應(yīng)概莫能外，尤其是在規(guī)范性文件的制定主體未參加訴訟的場合。

一、高頻實體法條

據(jù)統(tǒng)計，最高院對行政訴訟案件進行再審時適用的高頻實體法包括《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例（2014修訂）》、《中華人民共和國行政復(fù)議法（2017修正）》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《中華人民共和國政府信息公開條例（2019修訂）》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》、《中華人民共和國村民委員會組織法（2018修正）》,其中高頻條款及引用頻次如下：

二、高頻程序法條

據(jù)統(tǒng)計，最高院對行政訴訟案件進行再審時適用的高頻程序法包括《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》、《中華人民共和國行政訴訟法（2017修正）》、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》,其中高頻條款及引用頻次如下：