為加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，中共中央分別于2020年12月7日、2021年1月10日印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》、《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》。其中《綱要》強(qiáng)調(diào)“建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，將產(chǎn)權(quán)保護(hù)列為專(zhuān)項(xiàng)治理、信用示范、城市創(chuàng)建、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容”；《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，重點(diǎn)治理政府失信行為，加大懲處和曝光力度。”

上述內(nèi)容在行政執(zhí)法活動(dòng)中主要表現(xiàn)為信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則。根據(jù)行政法理論界的觀點(diǎn)，信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則的含義為“非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。”

為更好地幫助行政機(jī)關(guān)適用信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，避免行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)自身錯(cuò)誤行為、維護(hù)公共利益要求等條件下，恣意改變行政行為、損害公眾利益等問(wèn)題，筆者通過(guò)對(duì)山東省高級(jí)人民法院梁樑、嶗山區(qū)酒盒子啤酒文化體驗(yàn)館文化行政管理（文化）再審案（（2020）魯行再50號(hào)）的深入分析，幫助行政機(jī)關(guān)更好地適用信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則。

案件名稱(chēng)：梁樑、嶗山區(qū)酒盒子啤酒文化體驗(yàn)館文化行政管理（文化）再審案

審理法院：山東省高級(jí)人民法院

案　　號(hào)：（2020）魯行再50號(hào)

裁判日期：二〇二〇年五月二十一日

檢索來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)

再審申請(qǐng)人梁樑（個(gè)體工商戶(hù)），于2016年8月12日根據(jù)青島市嶗山區(qū)人民政府辦公室《第二十六屆青島國(guó)際啤酒節(jié)工作協(xié)調(diào)會(huì)議確定事項(xiàng)》（[2016]59號(hào)）的要求，開(kāi)辦了嶗山區(qū)酒盒子啤酒文化體驗(yàn)館（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“體驗(yàn)館”）。

2019年2月13日，嶗山區(qū)執(zhí)法局對(duì)體驗(yàn)館進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)體驗(yàn)館經(jīng)營(yíng)者梁樑未辦理臨建手續(xù)。

2019年2月15日，嶗山區(qū)執(zhí)法局向梁樑作出《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》（青嶗綜法限改字[2019]第3085號(hào)），《通知書(shū)》載明：“你單位未取得規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)建筑物的行為，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，依據(jù)《行政處罰法》第二十三條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，現(xiàn)責(zé)令你單位于2019年2月20日前自行拆除。逾期未改正的，本機(jī)關(guān)將依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，依法予以拆除。”

梁樑不服該處理決定，于2019年2月19日向嶗山區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議。嶗山區(qū)政府于2019年4月11日作出嶗政復(fù)決字[2019]16號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》，決定維持嶗山區(qū)執(zhí)法局于2019年2月15日作出的《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》。

梁樑不服復(fù)議決定，訴至法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》和《行政復(fù)議決定書(shū)》，原一審法院經(jīng)審理作出如下判決：“一、確認(rèn)嶗山區(qū)行政執(zhí)法局于2019年2月15日作出的《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》違法。二、確認(rèn)嶗山區(qū)政府于2019年4月11日作出復(fù)議決定違法。”

梁樑不服一審判決，訴至法院，二審法院經(jīng)審理作出如下判決：“一、撤銷(xiāo)青島市嶗山區(qū)人民法院（2019）魯0212行初50號(hào)行政判決；二、駁回梁樑、體驗(yàn)館的訴訟請(qǐng)求。”

梁樑不服二審判決向山東省高院申請(qǐng)?jiān)賹?，山東省高院認(rèn)為本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》和嶗山區(qū)政府作出復(fù)議決定是否合法的問(wèn)題。

山東省高院認(rèn)為，對(duì)嶗山區(qū)執(zhí)法局被訴行政行為合法性的審查，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案具體事實(shí)及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行綜合性審查判斷。

第一，本案應(yīng)當(dāng)審查梁樑建設(shè)體驗(yàn)館的由來(lái)。

2016年6月，區(qū)政府為舉辦國(guó)際啤酒節(jié)，確定建設(shè)啤體驗(yàn)館作為宣傳啤酒文化的常年陣地，隨后梁樑建了體驗(yàn)館并經(jīng)營(yíng)至今。體驗(yàn)館客觀上是服務(wù)于啤酒節(jié)工作而進(jìn)行的建設(shè)，違法建設(shè)不能完全歸責(zé)于梁樑自身原因。

第二，本案中應(yīng)當(dāng)審查梁樑是否基于對(duì)區(qū)政府的信賴(lài)而建設(shè)體驗(yàn)館。

區(qū)人民政府辦公室《國(guó)際啤酒節(jié)工作協(xié)調(diào)會(huì)議確定事項(xiàng)》確定由啤酒節(jié)辦公室組織有施工資質(zhì)的單位建設(shè)體驗(yàn)館并盡快向規(guī)劃部門(mén)辦理臨建手續(xù)。梁樑建設(shè)體驗(yàn)館時(shí)未取得相應(yīng)臨建規(guī)劃手續(xù)，但基于對(duì)區(qū)政府部門(mén)的信賴(lài)，依然按照相關(guān)主管部門(mén)的要求完成建設(shè)并開(kāi)始經(jīng)營(yíng)。按照信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求，行政相對(duì)人基于對(duì)公權(quán)力的信賴(lài)作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。行政機(jī)關(guān)不能隨意作出對(duì)行政相對(duì)人不利的處分。

第三，本案中體驗(yàn)館是否存在可以采取改正措施消除影響的情形。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條之規(guī)定，對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，如果尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，可以限期改正并處罰款，如果無(wú)法采取改正措施消除影響的，則應(yīng)當(dāng)限期拆除。本案中，嶗山區(qū)執(zhí)法局《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》中認(rèn)為梁樑、酒盒子體驗(yàn)館未取得規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)，但是未提供證據(jù)證明酒盒子體驗(yàn)館對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的影響，也未考慮酒盒子體驗(yàn)館的建設(shè)是否可以采取改正措施消除影響，進(jìn)而可以采取限期改正并處罰款的形式進(jìn)行處理。

綜上，雖然梁樑建設(shè)體驗(yàn)館未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但按照推進(jìn)法治政府誠(chéng)信政府建設(shè)，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的有關(guān)要求，基于信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，梁樑、體驗(yàn)館的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。嶗山區(qū)執(zhí)法局在未對(duì)體驗(yàn)館的建設(shè)經(jīng)過(guò)等相關(guān)待證事實(shí)進(jìn)行充分調(diào)查取證的情況下作出《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》，認(rèn)定事實(shí)不清，違反法定程序，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)，嶗山區(qū)政府的復(fù)議決定也應(yīng)一并予以撤銷(xiāo)。嶗山區(qū)執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，按照正當(dāng)程序的要求依法重新作出處理。對(duì)于體驗(yàn)館，因未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，如果無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，仍應(yīng)當(dāng)限期拆除。但如有證據(jù)證明由此給梁樑、體驗(yàn)館的正當(dāng)權(quán)益造成損失的，有關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，以妥善化解行政爭(zhēng)議，體現(xiàn)對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體的平等保護(hù)，促進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。山東省高院作出如下判決：

“一、撤銷(xiāo)青島市中級(jí)人民法院（2019）魯02行終750號(hào)行政判決和青島市嶗山區(qū)人民法院（2019）魯0212行初50號(hào)行政判決；二、撤銷(xiāo)青島市嶗山區(qū)人民政府作出的嶗政復(fù)決字[2019]16號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》；三、撤銷(xiāo)青島市嶗山區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的《責(zé)令（限期）改正通知書(shū)》（青嶗綜法限改字[2019]第3085號(hào)）。”

信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)是建立在行政機(jī)關(guān)行政行為合法性與有效性的基礎(chǔ)之上的，該制度旨在保障人權(quán)、維護(hù)法的安定性、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。本案中，雖然梁樑建設(shè)體驗(yàn)館未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但其是基于對(duì)嶗山區(qū)政府的信賴(lài)而建設(shè)。山東省高院按照推進(jìn)法治政府誠(chéng)信政府建設(shè)，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的有關(guān)要求，根據(jù)信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，認(rèn)定梁樑、體驗(yàn)館的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)在查處與本案類(lèi)似的案件時(shí)，應(yīng)充分考慮是否存在基于信賴(lài)?yán)嫘枰Ｗo(hù)的權(quán)益，并關(guān)注如下幾方面：

第一，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的違法行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，應(yīng)查清該違法行為的由來(lái)以及該違法行為的發(fā)生是否完全歸責(zé)于行政相對(duì)人自身原因。

第二，如行政相對(duì)人是基于對(duì)行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的信賴(lài)而實(shí)施該違法行為。按照信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求，行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為進(jìn)行查處時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序、依法作出相關(guān)行政行為，對(duì)行政相對(duì)人基于對(duì)公權(quán)力的信賴(lài)所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。

第三，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)應(yīng)考慮行政相對(duì)人的違法建筑是否存在可以采取改正措施消除影響的情形。如存在可以采取改正措施消除影響的情形，則行政機(jī)關(guān)宜作出責(zé)令改正并處罰罰款的行政處罰；如不存在可以采取改正措施消除影響的情形，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)查明、收集不可以采取改正措施消除影響的證據(jù)，作出責(zé)令限期拆除的行政處罰決定。